戚伟钊副局长在全省质监系统法制工作会议上的讲话

同志们：
这次全省法制工作会议的主要任务是：总结2004年度全省法制工作，分析当前面临的形势，研究部署2005年度法制工作。
下面我讲四个问题。
一、2004年度全省法制工作取得显著成效，依法行政工作有明显进展，社会形象有明显改善
2004年度全省质监系统法制工作主要有三件大事。
(一)精心组织，圆满完成了迎接省人大评议工作
2004年2月，省人大常委会决定组织省人大常委会组成人员和省人大代表对我局产品质量监督管理工作进行了评议。我局对迎评工作高度重视，专门成立了迎评工作领导小组和办公室。迎评工作自2004年3月份开始准备，到2004年底基本评议结束，历时10个月。
全系统上下提高认识，统一思想，法制工作以迎评工作总揽全局；加强领导，层层建立责任制，确保迎评工作落到实处；广泛深入宣传，为迎评工作营造良好的氛围；广泛征求社会各界意见，自查自纠，以评促改；认真开展整改，完善各项工作。
在省局党组的正确领导下，在全省各级质量技术监督部门尤其是法制战线的各位同志们的共同努力下，2004年10月21日，省十届人大常委会第12次会议票决顺利通过了我局《关于2003年以来产品质量监管工作情况的报告》。2004年12月21日，我局在省十届人大常委会第13次会议上作的《关于接受评议和整改情况的报告》，省人大领导和委员们给予了充分肯定。
这次迎评工作，历时近一年，全省质监系统上下一心，同心协力，心往一处想，劲往一处使，边评边改，接受监督，依法行政，产生了很大的社会影响，对质监部门改进工作作风，提高工作水平，规范行政执法行为，提高产品质量监督管理工作水平产生了很大的推动作用，得到省人大和社会各界的好评，部分行风评议名次靠后的市县局在这次评议活动后名次都有了很大的提升。
（二）认真贯彻落实《全面推进依法行政纲要》，强化对行政行为的监督
1、做好《国务院依法行政纲要》的宣贯工作。根据《纲要》和总局及省政府关于贯彻《纲要》的实施意见，省局出台了《安徽省质监局关于贯彻落实国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》，围绕《纲要》的指导思想和具体目标、基本原则和基本要求、主要任务和工作措施，从建立健全科学民主决策机制、提高制度建设质量、确立依法行政行为规范，转变质监部门职能、深化行政管理体制改革，理顺行政执法体制、规范行政执法行为，加强人员管理和培训、提高质监队伍整体素质等方面，落实了工作责任，并要求全系统要深入学习，提高思想认识，加强领导，认真组织实施，不断提高全系统依法行政的水平。
2、开展了年度依法行政和依法执法监督检查工作。根据省局关于开展2004年度依法行政和依法执法检查工作布置，为强化对全系统依法行政的层级监督，提高依法行政水平，规范行政执法行为，2004年12月，由省局法规处牵头，组织三个检查小组，采取听取依法行政和依法执法工作汇报，抽查行政处罚和行政许可卷宗，查阅行政许可、行政执法工作制度、文档及相关资料，实地察看行政服务中心质监窗口和专职执法机构建设情况，核对罚没物品台帐、实物等形式，对17个市局和28个县（区）局2004年度依法行政和依法执法工作进行较全面的检查。这次检查活动是省局党组历年来最为关注、最为重视的，省局党组和办公会听取了专题汇报，万宽局长也作了重要指示。
（三）积极做好行政许可法贯彻实施工作。
1、加强培训，准确理解、严格执行行政许可法。一是积极组织法制骨干参加国家质检总局和省政府法制办举行的有关贯彻实施行政许可法的各种会议和培训班，做好《行政许可法》师资的培训。二是在全系统采取以会代训、专题讲座的方式进行培训。组织召开了省局机关全体同志及直属单位负责同志参加的学习、贯彻行政许可法会议，传达了温家宝总理在全国贯彻实施行政许可法工作会议上的讲话精神，讲解了行政许可法。在全系统工作会议上组织集中全省市、县局局长及省局机关全体工作人员，邀请省政府法制办张武扬主任就行政许可法作了专题法制讲座。还分别利用两次系统法规宣传工作业务会议的机会就《行政许可法》遵循的合法与合理、高效与便民、监督与责任等原则和确立的各项制度进行了讲解培训。为使全省质监系统每一个干部职工深入了解行政许可法的内容，积极合作组织全系统4981人参加省政府法制办、省委宣传部等部门联合组织的行政许可法知识竞赛，并获得省政府法制办颁发的《中华人民共和国行政许可法》知识竞赛组织奖。
2、认真清理许可项目，明确行政许可主体。省局先后对照相关法律法规和行政许可法的规定要求，并参照国家质检总局的行政许可项目和实施主体的确认内容，以及《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，经与省政府法制办反复研究，对依法需要保留和增加的行政许可项目的依据、实施机关、条件、程序、期限、年检、收费、法律责任逐一反复进行清理核对后上报给省政府进行确认。目前省政府办公厅以皖政办[2004]78号文件的形式对包括我局在内的全省行政许可实施主体实施项目进行了确认，由我局系统实施的行政许可项目共22个（国家质检总局委托实施的行政许可事项除外）。
3、规范行政许可程序，依法实施行政许可。按照《行政许可法》的规定，法规处经过反复研究，设计制订了一套《安徽省质量技术监督行政许可文书》，共25种。文书从规范许可实施程序，完善许可各个环节的工作规程，在项目的申请、受理、审核、告知、听政、决定、监督检查等方面都做了具体的规范，为我省质监系统贯彻实施《行政许可法》，做到依法行政、依法许可，提供了保障。按照行政许可项目、程序必须公开的原则，省局还设计了《安徽省质量技术监督行政许可流程图》，并从项目名称、实施主体、申请人、申请条件、程序规范、许可期限、收费标准和依据等方面对所有行政许可项目以书面表格的形式逐个进行了公开公示，方便群众，规范程序，做到依法许可。
另外，省局还初步建立了全省执法人员的电子档案，认真组织了行政执法人员资格测试，进一步完善了行政执法人员的管理。原产地域产品保护工作也稳步进行。
二、从立党为公、执政为民的高度，正视行政执法工作存在的问题
2004年度的依法行政和依法执法检查工作细致，对全省的行政执法工作有了一个客观的评价，从中发现的问题也颇为严重。
2004年我局系统依法行政和依法执法工作主要在现场处罚、罚没物品、案件执行及案件办理等四个方面存在以下问题：
1、现场处罚案件中存在着以现场处罚代替立案；现场执法人员超越权限实施现场处罚等问题。行政不作为和行政乱作为问题在现场处罚案件中有比较典型的体现。
2、罚没物品的执行和管理中存在着对没收物品的处罚决定执行不完整、不规范；对罚没物品的重视不够，造成罚没物品的保管、处理和销毁的监管不力等问题。
3、行政处罚决定执行率较低，行政处罚决定执行不到位，这不仅影响我省质监系统行政执法的严肃性，还有损我省质监系统依法行政的社会形象，同时也是一种对制假售假违法分子监督打击不力的行政不作为行为，最终也会影响我省质监系统的经济增长和事业发展。
4、案件办理过程中，个别市级局和部分县局不能严格执行办案程序，对证据的关联性、适法的准确性把握不够，问题较多。主要体现在：处罚主体不明确，基本违法事实不清，调查取证不深入不完整，适用法律不准确；不严格按照行政处罚程序规定办案的现象依然存在；案件监督把关不严，没有严格执行案件的立案、审理、结案等监管程序，尤其体现在超期办案、案审监督不到位；对应移送司法机关追究行政相对人刑事责任的案件重视程度不够。2004年全系统仅有3件案件向司法机关移送，在2005年3.15期间公布的十大案件无一件向司法机关移送。
万宽局长在听取专题汇报后作出了重要指示。他说，看了材料，听了汇报，真没有想到我局系统行政执法和行政执法人员还存在这么多问题，触目惊心。应该说我省质监系统行政执法总体水平还是不错的，但存在的问题这么多、这么严重是没有想到的。存在这么多的问题，我们的政风行风怎么能搞上去？行政执法工作抓不好，如何体现执政为民、服务经济的宗旨。当前，我们不能因为其他方面取得一点点成绩就盲目乐观，不能让这样的问题影响质监部门的形象。全系统要进一步端正执法思想，明确执法目的，严格执法界限，明确执法规范，严明执法纪律，严格责任追究。对存在的问题要进行深刻反思，要引起高度重视。功归功、过归过，对存在的问题不能姑息迁就，今后，凡在行政执法工作中出现错案或败诉以及违法违纪的单位和个人，其他工作干得再好也不能评先评优，这是关系到系统生死存亡的问题。要在全系统依法行政工作中建立起“追究乱作为，杜绝不作为，表彰有作为”的有惩有奖的良好监督机制。
三、2005年度质监系统法制工作的主要任务
2005年度的全省质监系统法制工作总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，不断提高依法行政能力建设，重点是围绕一个中心，建立一个管理系统，强化二项措施，完善三项基础工作，全面推进质监系统的依法行政工作。
（一）围绕一个中心。即以贯彻实施国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》为中心，认真组织学习、正确理解、准确把握、深刻领会其精神实质和主要内容，在全系统树立“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”和“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的理念，认真研究分析依法行政面临的新情况、新问题，有针对性地提出加强和改进依法行政工作的措施，检查纠正不作为和乱作为行为，全面履行好质监部门的工作职责，推进质监系统依法行政工作。
（二）建立一个管理系统。省局经多次调研、多次研究，决定在全省推广案件管理数据库系统，即国家总局的质量监督综合业务管理系统中的“执法打假督查子系统”。此软件相比较于巢湖局开发的管理软件系统，功能更齐全，信息量更大，使用更方便。探索通过电子监管的形式规范全省行政执法案件的办理，提高管理水平，并以此为平台，加强对各市县行政执法工作的指导，提高办案水平，加强信息交流。
（三）强化二项措施
1、在食品生产加工环节的食品质量卫生监管工作中，作为执法主体，实施食品卫生法。
最近，我局与省高级人民法院就食品卫生法的执法主体进行了深入细致的座谈并就相关问题达成了共识。
质监部门是《食品卫生法》的执法主体。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）和中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中编办发[2004]35号）明确“自2005年1月1日起，将食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门”，“质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管”。自2005年1月1日起，质监部门依据《食品卫生法》对食品生产加工环节的质量卫生违法行为进行查处，符合《行政处罚法》第十六条的规定。因此，质监部门在职责范围内可以直接适用《食品卫生法》法律，成为该法律的执法主体。
质监部门执行《食品卫生法》的范围和权限。质监部门食品安全监管应该紧紧围绕食品生产加工环节的食品质量卫生履行职责，主要包括食品是否符合有关质量卫生标准、食品添加剂的使用是否符合规定等。食品生产加工场所的卫生条件、卫生防护、从业人员卫生健康状况等属卫生许可内容的事项，按“谁许可，谁监督”的原则不属于质监部门监管范围。质监部门在其职责范围内，依法可以行使《食品卫生法》等有关法律、法规规定的监督检查权、调查取证权、强制措施权、行政处罚权等法定权力。
食品生产加工环节的界定。应当根据行为人是否具有物理和化学处理、加工、包装、分装、分拣、清洗等食品生产行为综合判断，不应当以行为人是否取得设立登记以及登记范围作为判断标准。对执法中发现有食品质量安全问题，一时难以严格区分是食品生产加工环节还是流通环节的，应当本着对人民生命健康高度负责的态度，依法及时处理。既要防止以职能不清为由放任不管，也要防止多头管理、重复处罚。
其他有关问题。在食品质量安全监管方面，《产品质量法》是一般法，《食品卫生法》是特殊法。在具体法律适用上，对同一问题，两法都有规定的，应当优先适用《食品卫生法》。对《食品卫生法》没有规定而《产品质量法》有规定的食品质量违法行为，如掺杂掺假、以假充真、以次充好、以不合格品冒充合格品、伪造冒用厂名厂址、伪造产地、伪造冒用质量标志等，应当适用《产品质量法》。《产品质量法》主要是对产品质量的事后监管，而《食品卫生法》是对食品质量卫生的事前、事中、事后的全过程监管，质监部门在食品安全监管工作中要转变监管的观念和模式、方法。
质监部门在实施食品卫生行政许可和行政处罚工作中应当严格依照《行政许可法》、《行政处罚法》、《技术监督行政案件办理程序的规定》等有关规定，做到程序合法，适用法律准确。
另外，根据行政职权法定原则，“质量监督”行政职权要按照国办发[2001] 56号和57号文件精神执行。各级质量技术监督部门要切实将工作重心放到从源头抓质量上来。但是，“质监部门从流通领域退出”的观点是不准确或者是错误的，涉及计量、强制性标准、生产许可证、强制性产品认证、棉花等纤维质量监督管理、特种设备安全监察等由特殊法规定的职能，质监部门仍可依法进入流通领域实施监督检查，对各级政府交办的产品质量监督管理工作任务，质监应根据政府的决定依法开展产品质量监管工作。
2、继续强化执法监督。
一是加强对行政许可法贯彻实施情况的监督检查。国家质检总局已就贯彻落实行政许可法进行执法检查作出了部署，执法检查的主要内容是：对外公开情况，包括国家质检总局第80号公告向社会公开的情况，行政许可项目名称、设立依据、许可条件、实施主体、审批程序、许可时限、收费标准以及需提交的全部材料目录和申请书示范文本等向社会公开情况；后续监管情况；许可设定情况；主体程序情况；收费管理情况等。各市局要根据通知要求，高度重视这次行政许可法的执法检查工作，采取现场检查、座谈汇报、走访调查、查阅案卷等形式对落实行政许可法的情况进行全面检查，形成有情况、有问题、有分析、有措施、有建议的检查报告。省局要组织检查，国家质检总局要组织抽查。各地一定要从立党为公、执政为民的高度认识这一问题。各地要落实行政许可公开制度，完善行政许可各项制度，统一行政许可文书，规范行政许可行为。加强对行政许可事项事前、事中、事后的监督，杜绝只许可不监管的现象。
二是加强执法监督检查，落实行政处罚各项规章制度。加强行政执法的层级监督，这是《纲要》提出的，也是我们多年来一直坚持的。要切实加强行政执法的层级监督，完善内部监督制约机制，健全外部监督机制，完善行政执法监督机制。各地要提高认识，强化对行政执法行为的监督检查工作，通过巡查、抽查、定期检查等方式，全面掌握全系统各部门依法行政和依法执法情况，及时纠正不当的执法行为，对行政不作为、乱作为、乱检查、乱罚款等违法行为和被媒体曝光的违法案件发现一起，查处一起。完善行政执法案卷评查制度，规范行政执法文书立卷归档制度，提高行政执法案卷质量。规范行政执法行为，提高行政执法水平。
（四）完善三项基础工作
1、严格执法人员管理，提高执法人员素质。一是按照行政执法人员训练大纲的要求，加强行政执法人员的素质培训。培训工作要坚持一级抓一级，形成省局抓市局、市局抓县局的工作格局，逐级落实法规培训，要以法规培训为重点，以多种形式的培训、讲座、知识竞赛等为手段，注重抓案例分析，为提高执政能力和队伍建设打好坚实的法律基础。二是严把执法人员入口关，各地执法人员岗位调整要报省局法规处备案审查。新从事行政执法工作的执法人员，必须经过培训，考试合格取得行政执法证件后，方可从事行政执法工作。行政执法人员过多的地方要以改革的精神如分流等方式切实解决执法人员“消肿”问题。三是加强行政执法证件管理，根据行政执法人员监管库信息，在行政执法证件期满前三个月，通知相关市局申领新执法证件，并按照年审制的有关规定严格进行行政执法证件的年度审核工作，建立行政执法人员档案。
2、加强对报备案件全过程的监管。对各地报省局审批及备案的案件一是建立数据库，实行微机管理；二是对案件办理情况进行跟踪，掌握了解案件处理结果并予以通报；三是对擅自违反省局批复精神办理案件的，严格按照有关规定追究相关人员责任。
3、推进原产地域产品保护工作，促进地方经济发展。一是指导全省进一步做好原产地域保护产品的培育工作，有计划地开展原产地域产品保护工作；二是加强对获得原产地域保护产品的监管，并通过调研探索监管的新模式；三是总结推广原产地域产品保护工作促进地方经济发展的有效途径。
四、以保持共产党员先进性教育活动为契机，全面推进依法行政工作
行政执法与人民群众利益密切相关，是质监部门最大量的、经常性的管理活动，也是质监部门依法行政的关键，直接关系到质监部门和政府的形象。全省质监系统要以先进性教育活动为契机，认真查摆我们执法工作中存在的主要问题，制定整改措施。要严格实行执法责任制，规范执法权限和执法责任，真正做到执法主体明确、处罚依据准确、执法程序正确，切实解决多头、交叉、重复执法的问题。要严肃查处有法不依、执法不严的问题，加强个案监督、错案追究，把纠正“行政不作为”和“行政乱作为”作为监督检查的重点，克服执法随意性，确保执法行为的合法性、科学性，真正把群众关心的“热点”、“难点”问题解决好，让广大群众切身感受到执政能力和水平的提高，增强群众信心。要鼓励群众对行政执法活动进行监督，推动依法行政工作的深入开展。要严格按照行政执法人员训练大纲的要求加强学习培训，建立健全执法人员管理、奖惩、监督等制约激励机制，努力提高行政执法人员的政治、业务素质，培养和造就一支政治过硬、纪律严明、业务精通的行政执法队伍。
同志们，今年是质监事业跨越式大发展的关键性一年。我们法制工作一定要把握大势，同心同德，开拓创新，奋发进取，全面推进依法行政工作，为质监事业的健康发展保驾护航。