突出修订重点 提高修订质量-----对《特种设备安全监察条例》修订的建议
突出修订重点 提高修订质量
----- 对《特种设备安全监察条例》修订的建议
四川省泸州市合江质量技术监督局 马腾
2006 年国务院办公厅印发了《国务院 2006 年立法工作计划》中提出在 2006 年对《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）进行修订，并明确由国家质检总局负责起草。
一、《条例》修订的原则
1 、通过《条例》修订明确新的职能，进一步合理界定质检和有关部门在特种设备方面的职责，避免职能交叉； 2 、《条例》修订遵循权责一致的原则，在系统内部合理分配行政许可权； 3 、《条例》修订要吸纳地方立法和《条例》实施以来所取得的成果，体现与时俱进。
二、增加制订《条例》的法律依据
建议将《安全生产法》、《产品质量法》以及国家有关规定作为制订《条例》的法律依据。理由如下： 1 、《安全生产法》第二条中指出有关法律、行政法规对安全另有规定的适用其规定；第九条指出有关部门根据本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内有关安全生产工作完善监督管理。第三十条明确规定：“涉及生命安全、危险较大的特种设备的目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制订，报国务院批准后执行”。不难看出《条例》作为行政法规，其制订的内容各个方面始终遵循了《安全生产法》的立法精神和基本原则； 2 、增加《产品质量法》作为立法依据之一，主要是增加调整特种设备销售环节的行为的法律依据 。该法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。特种设备作为一种产品，虽有其特殊性，但其销售环节的行为是属于《产品质量法》的调整范围。《条例》对特种设备的生产、使用、检验检测等环节都纳入统一的监管，唯有销售环节未涉及，不符合对特种设备全过程实施统一监管的要求。有的地方特种设备立法有所突破，在后面还要阐述。 3 、至于国家有关规定，如《中华人民共和国行政处罚法》中集中行使行政处罚权，《行政许可法》的规定，国务院 412 号令增设的特种设备行政许可，中编办有关职能确定文件都是制订《条例》的依据。
三、对相应职能予以进一步明确细化
根据国务院第 412 号令以及中编办《关于质检总局锅炉压力容器安全监察局更名的批复》（中编办复字 [2003]176 号）精神，建议： 1 、将场（厂）内机动车辆列入《条例》的统一监管的特种设备的范围； 2 、修订《条例》第六十三条，将特种设备安全监察机构对特种设备事故的调查处理与统计分析职能予以明确； 3 、明确压力管道的统一管理权，即由特种设备安全监察机构集中行使《石油天然气管道保护条例》、《建设工程安全生产管理条例》以及《建设工程质量管理条例》规定由其他部门行使的压力管道管理职能。线路管道（一般为城市燃气管道）属于压力管道的范畴，由于《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》均把线路管理作为建筑工程对待，事实上造成部门职能交叉； 4 、建议在《条例》中明确压力管道的设计、安装、使用以及厂（场）内机动车辆的具体内容或者授权国家质检总局制订相应管理办法，也可以将有关内容纳入《条例》，以解决《特种设备质量监督与安全监察规定》、《压力管道安全管理与监察规定》监管法律依据不充分的现状。
在《条例》中进一步明确特种设备安全监察部门对建筑起重机械的监管职能。最近，从建设部和质检总局拟制订的《建筑起重机械安全监督管理规定》有关信息反映，建设部门对《特种设备安全监察条例》建筑起重机械监管的认识和质检部门存在一定的分歧，事实上各地同样存在分歧。建议在《条例》进一步明确质检部门对建筑起重机械除安装、使用环节以外的设计、制造、改造、维修以及检测机构的标准、检测人员资质管理、检测活动等实施统一安全监察。
合理划分质检部门和安监部门的职能。 1 、明确特种设备作业人员证和特种作业人员证的关系。目前，有些地方安监部门和质检部门在办理特种作业人员证方面职能交叉，给企业造成不必要的负担，安监部门依照《安全生产法》的有关规定对生产经营单位的特种作业人员颁发《中华人民共和国特种作业操作证》，质检部门依据《条例》规定，对特种设备作业人员办理《特种设备作业人员证书》。有的地方两个部门互相不认可对方办理的证书，有的地方达成一致意见：操作人员只要拥有一个部门颁发的证书，即可获得上岗资格。因此，在修订《条例》时要认真考虑这个问题。 2 、理清国家安全注册工程师资格和特种设备有关执业资格的关系。笔者注意到国家安全注册工程师考试内容，包括特种设备知识。对这个问题，国家质检总局在官方网站论坛上的答复是：注册安全工程师考试不属于国家质检总局安排的事项，注册安全工程师也不是从事特种设备安全监察、管理工作的法定职业资格，相关从业人员要求严格依据《特种设备安全监管条例》实施。对于这一点，笔者认为主权问题一定要捍卫。
四、吸收地方立法和实际工作取得成果进行修订。
《条例》实施后，有的地方结合实际制订了相应的法规、规章，其中有些规定具有创新性、前瞻性、可操作性；另外在实施《条例》过程中，总结了大量的成果，同时也暴露出了一些问题。因此，在《条例》修订时，应充分考虑。
1 、建议将特种设备销售环节的安全监察纳入《条例》的内容，并明确由特种设备安全监察部门统一行使管理权。《北京市电梯安全监察办法》、《上海市电梯安全监察办法》、《广东省特种设备安全监察规定》以及《浙江省特种设备安全监察条例》等地方性法规、规章中均根据《中华人民共和国产品质量法》设定销售特种设备禁止性行为及相应罚责，并授权特种设备安全监察机构统一实施安全监察的模式。
2 、建议在《条例》中对气瓶产权转移设定法律依据，对气瓶使用环节的违法行为设定相应罚责。气瓶普查中反映出来的法律依据不充分，对使用环节监察不力的原因，有一个很重要的原因，笔者认为国家质检总局《气瓶安全监察规定》的立法层级较低，且有一定缺陷。
3 、建议根据北京、上海等地出台的电梯地方法规以及实际工作中暴露出来的实际问题，制订符合国情的电梯安全条款。
4 、增加对“土制设备”的监管内容或授权特种设备安全监察部门，制订“土制设备”的特别监管办法。对“土制设备”如“土锅炉”、“土压力容器”、“土起重机”的安全监察，很难严格按照《条例》执行，长期以来是一个“老大难”问题。试想，集非法设计、制造、安装、使用于一身的“土锅炉”，总价值百元或几百元，行政相对人又多是弱势群体，按《条例》规定却可处 5 万以上 20 万以下的罚款，很显然是不现实的。这方面《上海市禁止制造销售使用简陋和非法改装常压锅炉的规定》，细化了各方面的责任和义务，《浙江省特种设备安全监察条例》也有相应条款，笔者认为制订的较好，可以在修订时作为参考。
5 、在确保安全的前提下，将特种设备的“合乎使用”原则作为《条例》修订的一个着眼点。实际上，从全国开展的几次特种设备普查整治工作来看，这个原则就一直贯穿其中，但严格意义上讲，多多少少有些超越了《条例》的相应规定。所以，将此原则作为修订《条例》的一个着眼点，符合实际，有利于利用技术的手段，合理、经济地使用特种设备，减少资源浪费。
五、适当下放行政许可权
建议将《条例》设定的特种设备使用登记、特种设备作业人员考核、特种设备的安装、改造、维修等书面告知等集中在市级以上安全监察机构的权限修订为“由县级以上特种设备安全监察机构实施”。《条例》规定的八项行政许可，没有一项由县级安全监察机构实施。县级安全监察机构只有安全监管责任，不符合权责一致的原则，客观上，造成有关单位和业主在办理有关手续时增加不必要的负担，不符合便民的原则，往往导致监管上不到位，不利于调动基层的积极性，更不便于开展工作。
六、其他需要修订的内容
1 、对特种设备使用单位的处罚方式予以修订，即对违法行为修订为“责令限期改正，可并处相应幅度的罚款等条款”。原有《条例》对特种设备使用单位的违法行为的处罚都比较温柔，即首先是“责令限期改正，逾期不改正的才处以罚款”。实际执法中，对行政相对人（使用单位）缺乏约束力，也不利于节约执法成本。
2 、修订七十四条第一项第（五）款使用未经定期检验或检验不合格的特种设备的行为，首先应该责令该设备停止使用。因为二十八条明确指出：“未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用”和七十四条的规定（首先是责令限期改正，逾期不改正的处以罚款，情节严重的才停止使用）是相抵触的，所以应修订一致。
3 、增加对特种设备有关证件的管理的禁止性规定和处罚条款。如禁止用虚假手段骗取证件，伪造、冒用、出借证件，提供虚假材料等行为。相应设定暂扣、吊销有关证件、暂扣期间不得作业以及禁入的措施等处罚的条款。
4 、明确质监行政执法证和特种设备安全监察员证的关系。《条例》规定了实施安全监察需取得“特种设备安全监察证”，但是实际情况是由于系统取得安全监察人员少，所以很多地方（特别是基层）行政执法证的人员持有行政执法证件而进行特种设备安全监察。在乐山就因此引起诉讼，虽然法院最终采信了国家质检总局和省局的有关解释，该案最终胜诉，笔者认为有些牵强，所以在《条例》修订时应充分考虑，在突出特种设备安全监察专业性的同时，充分利用整个系统行政执法的资源。
七、其他建议
建议在《中国质量报》、《特种设备公众信息网》、《锅检中心》等网站上开辟专栏：“《特种设备安全监察条例》修订大家谈”。主要是听取社会各界各方人士对《条例》修订的意见或建议，更重要的是听取基层局的意见，集思广益，群策群力，增加《条例》的合理性，可操作性。对其中的合理化建议，给予奖励，并由国家质检总局在起草、送审《条例》修订稿时，一并纳入。
因篇幅较长，有关参考资料目录省略。
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