特种设备行政执法初探

特种设备行政执法初探

质量技 术监督部门担负着特种设备依法监管和行政执法的重要职责，对违法当事人享有行政处罚权。根据行政处罚法的规定和要求，对当事人做出行政处罚的具体行政行为，必须事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法，以维护好当事人的合法权益，履行质量技术监督部门职责。现就质量技术监督部门特种设备行政执法的几个方面做如下探讨：

<!--[if !supportLists]--> 一、 <!--[endif]--> 特种设备行政执法的实施主体 ：

特种设备行政执法的主体是特种设备安全监察行政机关，即县以上质量技术监督部门。根据行政处罚法的规定，实施特种设备行政处罚的主体有两类：①由质量技术监督行政部门实施行政处罚。②由质量技术监督行政部门委托其所属的专职执法机构以其名义实施行政处罚，质量技术监督部门对委托处罚进行管理和监督并承担处罚行为引起的法律责任。这两种方式各有利弊，第一种方式优势是行政执法人员即特种设备安全监察员，专业知识强，能够将安全监察工作与行政处罚工作很好的衔接，有利的制止违章作业和违章指挥，停止严重隐患设备的运行，不利之处是行政处罚的经验不丰富，处罚程序、文书使用不够规范。第二种方式优势是行政处罚经验丰富，程序能够得到保障，违法行为可以得到及时制裁，其不利之处在于专业知识欠缺，容易出现“重处罚、轻监察”造成执法与安全管理脱节现象。根据《关于实施特种设备行政处罚工作的意见》，应建立“以安全监察机构为主导、专职机构为辅助、检验机构为支撑、法制机构为监督”的综合执法机制。笔者认为，《意见》之所以作此规定，是基于以下理由：

（一） 、特种设备安全监察行使综合管理和行政执法两大职能。它包括制定行政规范权、行政禁止权、行政确认权、行政许可权、行政监督检查权、行政处罚权、行政强制权等。由于安全监察本身就具有行政执法的内容，所以特种设备安全监察和行政执法是统一的。特种设备安全监察机构承担履行行政主体的行政权的后果。特种设备的执法体制是《特种设备安全监察条例》和有关法规配置的，所以实施特种设备行政执法必须以安全监察机构为主导，同时，这也是安全监察机构责无旁贷的应尽职责。

（二） 、实施特种设备行政执法必须充分发挥专职执法机构的作用。因为自从安全监察职能从劳动部门划转到质量技术监督部门以来，设备的监管范围大了（ 2 种到 8 种），设备数量大大增加，面对如此繁重的安全监察工作，监管人员数量基本没有增加，难以胜任全部安全监察工作。所以利用专职执法机构从事特种设备现场安全监督检查和行政处罚的一部分工作是非常可行和必要的。

（三） 、实施特种设备行政处罚应当权责统一。安全监察机构、检验检测机构、专职执法机构、法制工作机构在特种设备行政执法方面的职责一定要明确，这样既赋予了各自的权利，又便于落实责任。

在具体履行特种设备行政执法职责时，各机构应主动相互配合，分工协作，权责一致，防止出现重复执法、多头执法现象，只有这样，才能实现《意见》所提倡的综合执法机制。

二、 特种设备行政执法行为的主要方式

（一）、行政检查。行政检查是行政主体基于行政职权，依法对相对人是否遵守行政法的规范等情况所作的事实行为。对特种设备而言，现场检查主要 10 个方面问题： 1 、设备安装前是否进行了告知； 2 、设备是否经过注册登记； 3 、是否已定期检验； 4 、作业人员是否持证； 5 、是否经过自行检查； 6 、管理人员是否培训； 7 、是否制定预案； 8 、是否办理报废注销手续； 9 、安全附件是否校验； 10 、发生事故是否隐瞒不报。

（二）、行政处罚。特种设备行政处罚有以下四个特征： 1 、主体是特种设备安全监察行政机关； 2 、对象是作为相对方的公民、法人或其他组织，即特种设备生产、使用单位和检验检测机构； 3 、前提是相对方实施了违反法律规范的行为，且该行为是法规规定必须处罚的行为； 4 、性质是一种以惩戒违法为目的的具有制裁性的行政行为。特别提出的是作出取缔和责令停产停业整顿的行政处罚，取缔的是违法活动，不是单位和个人。如生产单位超范围制造可以吊销许可证。取缔和责令停产停业整顿的行政处罚只能由发证单位实施。

（三）、行政强制。在特种设备行政执法中，主要是对存有严重事故隐患的设备实行查封扣押。严重事故隐患是指： 1 、使用非法生产特种设备； 2 、超过规定参数范围使用； 3 、缺少安全附件和安全装置或安全附件安全装置失灵； 4 、使用有明显故障异常情况的特种设备或使用经责令改正而未予改正的特种设备的； 5 、特种设备发生事故不报告而继续使用的。特别注意的是对成套生产、贮存装置中的在用特种设备采取查封扣押等强制措施时，应当事先制定查封扣押方案，报市级质监部门安全监察机构审批后方可查封扣押。

三、 特种设备行政执法的程序性

程序作为一个过程，是一个步骤一步骤完成的，程序犹如一条锁链，步骤犹如各个环节，环环相扣，不可脱节。 受“重实体、轻程序、 重结果、轻过程 ”传统思想的影响，行政主体在执法过程中不重视行政程序，甚至有违反法定程序的现象发生。程序是行为的步骤，实体是行为的目的，没有无程序的实体，也没有无实体的程序。如果法律明确规定了执行公务必须履行的程序，不履行这些程序或者遗漏某个程序就是违法。违反法定程序与违反实体法从表面上看虽有不同，但造成的结果却是一样的，都侵害了行政相对人的权益。 特种设备 行政执法违反法定程序主要表现为两种形态：（ 1 ）方式违法。没有采取法律所要求的方式。如看到严重事故隐患，必须书面下达安全监察指令书，如口头通知，即为违法。（二）步骤违法。步骤是程序的重要要素，行政行为的实施必须按照法定的步骤来进行，否则就构成程序违法。如《 特种设备安全监察条例》对许多违法行为尤其是使用环节违反条例的规定，首先要责令限期改正，要给行政相对人一定的时间整改，逾期不改的才可予以行政处罚，可现实中，很多执法单位跳过了这一步骤直接对行政相对人进行行政处罚，由于违反了法定程序，所以这种行政处罚行为是无效的， 是要承担法律责任的 。

四、 特种设备的安全法律责任

行政机关职责和职权永远是统一于一体的，这就是“权责统一”。行政机关的职权是法律所赋予的，这与公民的权利有很大不同。公民的权利是私权利，私权利既可行使，也可放弃，而公权利必须行使，不得放弃。法律赋予行政机关职权，实际上就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去完成。职责与职权是一个行为的两个方面，是统一的，放弃职权，不依法行使职权，就是失职、应追究法律责任。在特种设备行政执法中，仅仅处罚是不够的，特种设备安全监察工作突出表现在责任重大，这就决定了在特种设备行政执法中，必须做到“四不放过”（案情没搞清的不放过、事故隐患得不到根除的不放过、责任人得不到追究的不放过、群众得不到教育的不放过），“四个到位”（监督检查到位、处罚到位、责令改正违法行为到位、监督改正情况落实到位）。如果仅仅是对相对人进行经济罚款，而没有把后处理工作搞好，隐患依然存在，这就是失职，应当作为而不作为的，都是违法，都要承担相应的法律责任。

搞好特种设备行政执法，就要树立社会主义市场经济执法观，坚持安全第一、预防为主的基本方针，以防止和减少事故为目标，强化行政执法、实现和谐监察，落实“四方” （企业全面负责、部门依法监管、检验机构把关、政府部门协调）责任，确保特种设备安全经济运行，使行政执法更好的服从和服务于改革开放和经济建设。

宁津县质量质量技术监督局

特种设备安全监察科 张海涛